中国已经构建“一基金、三支柱”养老金体系，但面对快速到来的深度老龄化社会，仍需要通过扩大规模、提升投资收益等方式，提高人口老龄化养老保障能力。
在4月24日的2025中国养老产业论坛上，中国人民银行原行长、全国社保基金理事会原理事长戴相龙分享了他多年来对于养老金问题的思考。
他认为，对于扩大规模，目前企业年金和个人养老金发展不及预期，有必要适时改进制度设计，比如对个人养老金大幅度免税，允许没有参加基本养老的企业也可以建立企业年金制度。对于投资收益，目前中国养老金投资回报率可达3%~4%，处于世界较高水平，其中社保基金60%的投资回报来自股票，要继续坚持长期投资、价值投资、责任投资，以获得较高的稳定收益。
增加“一基金、三支柱”养老金规模
国家统计局数据显示，2024年，我国60岁及以上人口3.1亿人，占全国人口的22.0%；其中65岁及以上人口2.2亿人，占全国人口的15.6%。预计到2050年，我国65周岁及以上人口将增加到3.9亿人。
戴相龙说，人口老龄化在加速发展，必须要有足够的养老金保证退休人群的生活水平。庆幸的是，经过几十年的努力，中国已经建立“一基金、三支柱”养老金体系，而且具备了一定的规模。
所谓一基金，是2000年设立的全国社会保障基金，这是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期养老支出等社会保障支出补助的调剂和补充。三支柱包括城镇职工基本养老保险、企业（职业）年金和个人养老金。
戴相龙说，到2024年末，我国“一基金、三支柱”养老金余额为19.5万亿元，占全国GDP的13.1%。其中全国社会保障基金为5.5万亿元，城镇职工基本养老保险为8.21万亿元，企业（职业）年金为5.8万亿元，个人养老金尚处于起步阶段。
2013~2024年的11年间，“一基金、三支柱”养老金余额年均增长13.4%。戴相龙算了一笔账，考虑到基数已经较大，保守估计今后10年年均增长11.4%，则2035年余额可达到66万亿元。这意味着如果今后五年中国经济增速在5%左右，“一基金、三支柱”养老金占GDP比例将达到28%。“这是一个很不错的数据，但在人口快速老龄化背景下，这一水平还远远不够。”
因此，戴相龙说，要不断增加“一基金、三支柱”养老金规模，提高人口老龄化养老保障能力。
首先是要扩大全国社保基金规模。2024年全国社保基金中，中央财政预算拨款1.1万亿元，投资收益1.6万亿元，投资收益远远超过中央财政拨款。因此，要多渠道扩大资金规模，其中一个关键举措是落实划转国有资本充实社保基金的举措。
其次，要逐步提高城镇职工基本养老保险的全国统筹水平，到2035年将中央调剂式统筹上升为全国统收统支。
再次，加强企业年金覆盖。戴相龙说，总体看，我国企业年金制度发展较慢，规模以上工业企业中积累企业年金的只占28.6%，登记在册企业积累企业年金的只占0.2%。
其主要阻碍在于，根据规定，建立企业年金的企业，必须首先参加城镇基本养老，这就使得企业和个人负担较重。不算公积金在内，仅基本养老金、企业年金、医疗保险、生育保险、工伤保险，企业要负担的比例就高达31%~37%，个人也高达15%以上。因此他建议，可以修改企业年金相关规定，允许没有参加基本养老的企业也可以建立企业年金，同时地方政府有责任推进企业年金，研究把企业年金制度从自愿改为按规定比例和自愿缴费同时执行。
最后是加快发展第三支柱养老金保险，这也是三支柱的关键。
目前国家在大力推广第三支柱养老保险，个人养老金账户年度缴费上限为 1.2 万元，投资收益暂免个税，领取投资收益按3%缴税。
但经过两年试点以及半年的全面实施，个人养老金依然面临着“叫好不叫座”的尴尬处境。戴相龙认为，面对这种局面，不妨再等等，如果再过两年还是“开户多存钱少”，可以改进制度设计。重点是大幅度免税，比如对普惠性养老金免税，提取养老金时只对投资本金征税，对投资收益免税；将50~60岁人群养老金免税上限提高到每年2.4万元，等等。
资本市场是养老金保值增值的重要来源
养老金筹集不易，保值更难。有一种观点就认为储备养老金亏损风险太大，还不如现收现付。
但戴相龙研究发现，中国养老金投资回报率比欧美发达国家高，一是因为中国物价比较稳定，二是投资产品比较合理。
他提供的数据显示，2000~2023年，全国社会保障基金年均投资收益率7.36%，23年间年均增长3.6%，其中只有两年是负值；城镇职工基本养老金委托全国社保理事会管理，回报率为5.06%；2007~2023年企业年金投资回报率6.26%；2019~2023年职业年金投资回报率为4.3%。“去掉通货膨胀2%，还有3%~4%的正回报，这在世界上都是很不错的成绩。”
对于如何更好提高养老金投资收益，戴相龙提了三点建议。
第一，提高养老金投资的集中度。他说，城镇职工基本养老金绝大部分以活期或短期存款形式，存在地市的商业银行，平均利率不到1.5%，远远低于全国社保理事会的投资收益率。
“目前有十来个省份把一部分基本养老保险委托全国社保理事会管理，总额2万多亿元。到去年底城镇职工基本养老保险结存8.2万亿元，如果再拿3万亿元委托社保理事会投资，收益率可提升至5%，一年就能增加1000亿元。”
第二，坚持长期投资、价值投资、责任投资。资本市场是养老金保值增值的重要来源。戴相龙说，全国社保基金的投资股票比例最高可以达到40%，而社保基金60%的投资回报来自股票。只要坚持长期投资、价值投资和责任投资，就可以获得较高的稳定收益。
第三，要做好基本养老金收支的精算工作。党的十八届三中全会提出，“基本养老保险制度要坚持精算平衡原则”，这是我国首次在国家层面提出养老保险精算平衡的要求。戴相龙建议，有关部门要抓紧研究养老金精算制度，中央层面也要尽快成立养老金精算办公室。
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刘菁
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